黨的二十大報告指出，要加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國。2022年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱《意見》，也稱“數(shù)據(jù)二十條”）發(fā)布，對數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)要素流通和交易制度、數(shù)據(jù)要素收益分配制度及數(shù)據(jù)要素治理制度作出部署。公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)構(gòu)成整體數(shù)據(jù)集合，公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬與登記是推動其開放的重要前提。本文將從數(shù)據(jù)資源類型出發(fā)，厘清公共數(shù)據(jù)權(quán)屬，提出公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記的基本思路。

公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬、流通及其使用類型

根據(jù)數(shù)據(jù)的處理階段、加工深度以及用途，可將公共數(shù)據(jù)分為原始數(shù)據(jù)、衍生數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品。其中，原始數(shù)據(jù)是指直接采集且未經(jīng)加工的數(shù)據(jù)。衍生數(shù)據(jù)是指經(jīng)過分析、加工所形成的增值數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)產(chǎn)品是指基于數(shù)據(jù)加工形成的可滿足特定需求的數(shù)據(jù)加工品和數(shù)據(jù)服務(wù)。根據(jù)數(shù)據(jù)的主體歸屬，可將數(shù)據(jù)分為公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和個人數(shù)據(jù)。

公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬主要包括公共數(shù)據(jù)持有權(quán)、公共數(shù)據(jù)加工使用權(quán)以及公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品流通經(jīng)營權(quán)。其中，公共數(shù)據(jù)持有權(quán)隨著履行公共職責(zé)或提供公共服務(wù)而形成，一般歸屬于數(shù)源部門。公共數(shù)據(jù)加工使用權(quán)是指對公共數(shù)據(jù)資源進行清洗、處理、加工、管理以及根據(jù)需求進行應(yīng)用開發(fā)等的權(quán)力，一般也是歸屬于數(shù)源部門。公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品流通經(jīng)營權(quán)因數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)產(chǎn)生而形成，且數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營行為具有市場屬性，該種權(quán)力并非政府或公共部門職責(zé)，公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品流通經(jīng)營權(quán)歸屬于生產(chǎn)或加工產(chǎn)品服務(wù)的運營機構(gòu)，該機構(gòu)需要承擔(dān)合規(guī)使用、安全保障等責(zé)任。

理論上看，公共數(shù)據(jù)流通與使用主要分為三類：

第一類是公共數(shù)據(jù)持有權(quán)主體A委托B開展加工，加工形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品返回A。這一過程不管是A通過支付加工費用模式給B，還是A銷售產(chǎn)品后分成給B，B都只是一個加工合同，在數(shù)據(jù)權(quán)屬上并沒有實質(zhì)意義。

第二類是公共數(shù)據(jù)持有權(quán)主體A委托C加工，加工后的數(shù)據(jù)產(chǎn)品約定數(shù)據(jù)范圍、場景或領(lǐng)域后，由C進行銷售流通，即A向C轉(zhuǎn)讓了加工使用權(quán)、流通經(jīng)營權(quán)。

第三類公共數(shù)據(jù)持有權(quán)主體A將數(shù)據(jù)產(chǎn)品委托D銷售流通，D按分銷或代銷模式獲得傭金，或者是采用分成模式，并將數(shù)字產(chǎn)品賣給E。在該過程中D僅是一個銷售渠道，E是否擁有權(quán)益需要根據(jù)A銷售產(chǎn)品來約定。

公共數(shù)據(jù)登記制度的對比分析

第一，數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)登記。數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)登記的法律依據(jù)是《中華人民共和國著作權(quán)法》《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》等，其具體應(yīng)用場景有數(shù)據(jù)庫版權(quán)登記、數(shù)據(jù)處理技術(shù)專利申報。根據(jù)公共數(shù)據(jù)登記對象的不同，可以分為對數(shù)據(jù)集合的知識產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品所有權(quán)兩種數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記方式。其中，北京、浙江、山西、安徽、貴陽對數(shù)據(jù)集合的知識產(chǎn)權(quán)進行登記。該種模式的優(yōu)勢是相關(guān)法律體系完備，法律效力強，支持質(zhì)押融資、交易流通。但也存在一定的局限性，比如適用范圍限于具有獨創(chuàng)性的加工數(shù)據(jù)，知識產(chǎn)權(quán)無法將賦權(quán)體制延伸到事實的數(shù)字化表示——數(shù)據(jù)。海南、湖南對數(shù)據(jù)產(chǎn)品所有權(quán)進行登記，該模式的優(yōu)勢是直接服務(wù)數(shù)據(jù)交易場景，證書可作為交易的合法性證明。局限性是未涉及數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)資產(chǎn)等數(shù)據(jù)的其他形態(tài)，權(quán)利類型不完整。

第二，數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記。數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記是指將數(shù)據(jù)資產(chǎn)作為可交易、可流通的商品，在官方或第三方平臺進行注冊、認證的過程，旨在明確數(shù)據(jù)權(quán)屬、提升可信度并促進合規(guī)流通。常見登記場景有幾類：一是數(shù)據(jù)交易所掛牌，如北京國際大數(shù)據(jù)交易所、上海數(shù)據(jù)交易所等要求數(shù)據(jù)產(chǎn)品完成登記后方可上架交易。二是政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺。公共數(shù)據(jù)需登記分類后納入統(tǒng)一目錄管理。三是企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理。內(nèi)部登記數(shù)據(jù)產(chǎn)品清單，便于資產(chǎn)盤活和跨部門調(diào)用。具體應(yīng)用場景有數(shù)據(jù)交易所掛牌、政府?dāng)?shù)據(jù)開放。

第三，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記?；凇兑庖姟诽岢龅摹皵?shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)”三權(quán)分置框架，構(gòu)建數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記制度。登記主體為政府、企業(yè)、個人等數(shù)據(jù)資源持有者，登記客體為經(jīng)加工形成實質(zhì)性價值的數(shù)據(jù)集合，權(quán)利類型包括持有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)。從實踐來看，廣州數(shù)據(jù)交易所、長沙市數(shù)據(jù)局、湖北省數(shù)據(jù)局、深圳市發(fā)展改革委主要對數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)產(chǎn)品進行登記，其登記客體是數(shù)據(jù)資源的持有權(quán)、加工權(quán)以及數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)?，F(xiàn)行法律未明確定義“數(shù)據(jù)資源持有權(quán)”的法律性質(zhì)，即物權(quán)還是新型財產(chǎn)權(quán)。主要應(yīng)用場景有政務(wù)數(shù)據(jù)開放、企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表、數(shù)據(jù)跨境流動等。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記要圍繞持有權(quán)為核心開展，加工使用權(quán)、流通經(jīng)營權(quán)是圍繞持有權(quán)主體的授權(quán)，或者部分持有權(quán)的讓渡所形成的權(quán)益。

為討論數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記與知識產(chǎn)權(quán)登記，需要明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)與知識產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系。其中，知識產(chǎn)權(quán)制度是保護創(chuàng)新的一套體制和機制，它依賴事先賦權(quán)模式，激勵創(chuàng)新成果的生產(chǎn)（創(chuàng)造）和使用；同時依賴事后救濟，遏制不正當(dāng)競爭行為，保護難以權(quán)利化的創(chuàng)新成果的正當(dāng)商業(yè)利益。著作權(quán)、專利權(quán)和商標(biāo)權(quán)是三類知識產(chǎn)權(quán)。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)涉及數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)，而數(shù)據(jù)產(chǎn)品主要涉及事實記錄和創(chuàng)新發(fā)明，前者知識產(chǎn)權(quán)無法保護，后者是知識產(chǎn)權(quán)保護的范圍。

第四，數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記。數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記是將數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化為可量化、可交易的資產(chǎn)，并通過官方或第三方平臺進行確權(quán)、估值、記錄的過程，其本質(zhì)是推動數(shù)據(jù)從“資源”向“資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化。數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的前提條件是：一是可計量性，即數(shù)據(jù)須具備明確邊界（如時間范圍、字段結(jié)構(gòu)）。二是控制權(quán)，即企業(yè)能通過技術(shù)手段（如加密、訪問控制）排他性使用。三是收益預(yù)期?？勺C明數(shù)據(jù)直接或間接產(chǎn)生經(jīng)濟利益。目前實施數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記的主要有北京國際大數(shù)據(jù)交易所、青島數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記評價中心、南京市公共資源交易平臺、鄭州數(shù)據(jù)交易中心，其登記對象是已確權(quán)且具備經(jīng)濟價值的數(shù)據(jù)資源，登記的客體是數(shù)據(jù)資產(chǎn)所有權(quán)。目前數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記呈現(xiàn)出支持資產(chǎn)入表、流程標(biāo)準(zhǔn)化（形式審查）、適用于財務(wù)價值明確的數(shù)據(jù)資源等優(yōu)勢，但面臨的挑戰(zhàn)主要有實時更新的數(shù)據(jù)流難以鎖定資產(chǎn)邊界，成本法、收益法、市場法等估值方法不統(tǒng)一，當(dāng)前登記結(jié)果僅作財產(chǎn)性利益的初步證明，尚未被司法系統(tǒng)普遍認可，法律效力較弱。

第五，綜合數(shù)據(jù)登記。綜合數(shù)據(jù)登記是整合數(shù)據(jù)產(chǎn)品、數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)資產(chǎn)等多維度登記需求，構(gòu)建統(tǒng)一管理框架的系統(tǒng)工程，旨在解決數(shù)據(jù)要素市場化的復(fù)雜權(quán)屬、流通、價值實現(xiàn)問題。主要涉及數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記、數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)登記、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記、數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記。從實踐來看，綜合數(shù)據(jù)的登記機構(gòu)是國家公共數(shù)據(jù)資源登記平臺，其內(nèi)容功能涉及公共數(shù)據(jù)資源、公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品/服務(wù)、全國一體化管理、一地登記全國互認等，其優(yōu)勢是登記公共數(shù)據(jù)資源、公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，為各行業(yè)提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持，由國家數(shù)據(jù)局來管理。但也存在一定的局限，如難以滿足地方的特色化需求，公共數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊，登記未與對象的權(quán)利掛鉤。

進一步完善公共數(shù)據(jù)登記的思考

當(dāng)前在推進公共數(shù)據(jù)登記過程中，主要存在以下幾方面問題：一是公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)邊界不清；二是各地登記平臺元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、編碼規(guī)則不統(tǒng)一；三是部門數(shù)據(jù)“不愿共享、不敢共享、不會共享”；四是動態(tài)數(shù)據(jù)實時登記難，版本管理混亂；五是敏感數(shù)據(jù)登記可能存在泄露或被濫用風(fēng)險。

為此，建議從以下幾方面采取措施進一步完善公共數(shù)據(jù)登記：

第一，將數(shù)據(jù)持有權(quán)作為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記的核心，加工使用權(quán)、流通經(jīng)營權(quán)是圍繞持有權(quán)主體的授權(quán)，或者部分持有權(quán)的讓渡所形成的權(quán)益。

第二，明確國家、省級、行業(yè)登記主體與登記范圍。從登記主體來看，國家是國家數(shù)據(jù)局或其指定機構(gòu)，省級是各省大數(shù)據(jù)管理局或類似部門，行業(yè)是衛(wèi)健、交通等重點行業(yè)主管部門。從登記范圍來看，國家登記跨區(qū)域、跨部門的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，省級部門登記地方特色數(shù)據(jù)，行業(yè)部門登記行業(yè)核心數(shù)據(jù)。

第三，各地優(yōu)先選擇醫(yī)療、交通、環(huán)保等數(shù)據(jù)資源密集領(lǐng)域開展試點，通過“登記確權(quán)→授權(quán)運營→收益反哺”的正向循環(huán)，打造可復(fù)制的公共數(shù)據(jù)價值釋放樣板。

第四，需明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記是針對已產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，還是預(yù)期產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，建議僅包括已發(fā)生的數(shù)據(jù)。

第五，探索公共數(shù)據(jù)登記憑證質(zhì)押融資模式，允許地方政府以數(shù)據(jù)資產(chǎn)作為信用擔(dān)保。

第六，建立公共數(shù)據(jù)登記負面清單制度，明確禁止登記的數(shù)據(jù)類型。突破“登記-加工-使用”全流程數(shù)據(jù)確權(quán)技術(shù)，保障公共數(shù)據(jù)登記安全。

第七，構(gòu)建全流程監(jiān)管機制，即事前建立數(shù)據(jù)登記合規(guī)性AI預(yù)審系統(tǒng)，自動識別敏感字段；事中部署數(shù)據(jù)血緣追蹤模塊，記錄從登記到使用的完整路徑；事后構(gòu)建數(shù)據(jù)使用審計區(qū)塊鏈，每筆API調(diào)用生成不可篡改記錄。

第八，明確數(shù)據(jù)存證形式與覆蓋范圍。數(shù)據(jù)存證的主要形式有區(qū)塊鏈存證、時間戳存證、哈希存證以及采用零知識證明（ZKP）和同態(tài)加密等技術(shù)進行隱私增強型存證。數(shù)據(jù)存證的覆蓋范圍主要涉及數(shù)據(jù)生成階段、存儲階段、傳輸階段、銷毀階段等數(shù)據(jù)生命周期覆蓋，涉及司法、金融、醫(yī)療、政務(wù)等行業(yè)的應(yīng)用覆蓋，以及地域覆蓋。為此，需要對數(shù)據(jù)存證建立三方面思路，技術(shù)維度方面，核心數(shù)據(jù)采用“區(qū)塊鏈+時間戳”雙保險，一般數(shù)據(jù)使用成本更優(yōu)的哈希存證；流程維度方面，在數(shù)據(jù)生成、傳輸、使用環(huán)節(jié)嵌入自動存證模塊；合規(guī)維度方面，定期開展存證有效性審計。通過分層存證策略，既能滿足法律合規(guī)要求，又可實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素全生命周期價值保障。

（作者：孫建明系浙江大學(xué)工程師學(xué)院高級工程師；王嶺系浙江財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副院長、研究員；王瑤系海南省大數(shù)據(jù)管理中心運營處處長；黃健強系海南省數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市首席技術(shù)官）